20 ans de rénovation urbaine en débat

Intervenants
Fabienne Abecassis, directrice générale de Logirem, membre de la commission « Quartiers, sécurité, emploi » de l’USH.
Maxime Bitter, directeur général de Lille Métropole Habitat.
Eddie Jacquemart, président national de la Confédération nationale du logement (CNL).
Marie-Christine Jaillet, directeur de recherche émérite au CNRS, présidente du conseil scientifique du Comité d’histoire de la politique de la ville.
Stéphane Peu, député de Seine-Saint-Denis.
Olivier Sichel, directeur général délégué de la Caisse des dépôts et directeur de la Banque des territoires.
Catherine Vautrin, ancienne ministre, présidente de Reims Métropole, présidente de l’ANRU.
La table ronde était animée par Émilie Zapalski, journaliste.

Dans le contexte d’un congrès HLM centré sur les inquiétudes du présent et d’une crise du logement inédite, le débat sur « 20 ans de rénovation urbaine » était un peu décalé. En effet, il a moins remis en question la rénovation urbaine qu’il n’a plaidé pour une meilleure mobilisation de l’ensemble des politiques publiques concernant les quartiers prioritaires.

Pour Catherine Vautrin, aujourd’hui présidente de l’ANRU, mais député à l’époque de la loi Borloo, la rénovation urbaine consistait en 2003, en un constat et une méthode.

Le constat de quartiers délabrés concentrant les difficultés sociales économiques et urbanistiques. La méthode, une capacité à fédérer l’ensemble des acteurs experts, élus et financiers avec une volonté partagée : comment repenser ces quartiers, les désenclaver et mieux les intégrer à la ville ? Car, rappelle-t-elle, « les pères fondateurs de ces quartiers en avaient fait des lieux excentrés ». D’où un point majeur qui a généré des difficultés, l’absence de transports en commun, et la nécessité d’assurer une diversité fonctionnelle et d’apporter des services. Si la démarche de l’ANRU est centrée sur l’aménagement urbain et le logement, « son ADN est de faire ensemble avec les techniciens et les financiers, les habitants et les élus ».

Fabienne Abecassis insiste également sur le fait que l’’ANRU a surtout apporté une méthode : « de l’aménagement, mais avec de la concertation ». Et ajoute-t-elle : « cela a révolutionné notre façon de faire avec les habitants ». Elle est donc « assez fière » d’avoir contribué « à changer la vie de milliers de gens avec des logements beaux et confortables ». Car « l’ANRU, c’est que de l’habitat et de l’urbanisme » mais avec de vrais « ateliers de concertation » avec les habitants, où sont données les règles du jeu, avec des engagements dans des délais, des réalisations, des conditions de relogement. La directrice générale de Logirem donne comme exemple des votations à Choisy-le-Roi ou à Bonneuil avec des projets approuvés malgré des démolitions importantes.

Même constat de l’efficacité de la méthode ANRU par Maxime Bitter, ancien journaliste au Moniteur, arrivé à Lille en 2007 et actuel directeur général de Lille Métropole Habitat : « alors que la puissance publique était dispersée, l’ANRU aligne tout le monde, contribue à mobiliser 1 milliard sur Lille Sud et coordonne l’ensemble des intervenants. »

Il rappelle l’existence « d’un élan, d’un souffle, d’un enthousiasme » avec, pour faciliter le tout, un boom de construction de logements sociaux et donc l’absence de problèmes de relogement « résolus par le projet lui-même : la machine avançait ». Mais reconnait-il : « on n’a pas pu satisfaire les objectifs de mixité sociale qui étaient à l’origine du programme. »

De son côté, Stéphane Peu, élu local en 2003, souligne que la création de l’ANRU a été vécue positivement sur le territoire de Saint-Denis. Il y avait « un relatif consensus autour de la politique de l’ANRU ». Et de citer le président Jacques Chirac : « une nation c’est de la cohésion ». Il distingue ensuite les questions sociales nécessitant l’addition de l’État social et de la République de la question spécifique, urbaine, de la dégradation de l’habitat. Ce qui le conduit à rappeler l’histoire des grands ensembles initiés par l’État sans pouvoir des collectivités. C’est le cas des cités de la Seine-Saint-Denis.

Pour le député, ce n’est que « justice qu’il y ait une volonté de réparer des erreurs commises dans les années 1950 et 1960 ». Et d’ajouter « Imaginons ce que seraient les quartiers aujourd’hui s’il n’y avait pas eu l’ANRU ! ». C’est redonner de la dignité aux habitants que d’habiter un immeuble rénové (cf. les travaux d’Esther Duflot sur la dignité). Là où le bât blesse, c’est que « les moyens mis sur l’ANRU ont servi de prétexte pour casser l’égalité républicaine dans les quartiers » (fermeture des agences de la sécurité sociale, de la Poste, suppression des RASED, politiques de droit commun mises à mal...). En même temps que l’on redonnait de la dignité dans l’habitat, on creusait la ségrégation sociale, la ségrégation territoriale. Le député a rendu un rapport parlementaire avec son collègue François Cornut-Gentil (de tendance politique différente) consacré au département de la Seine-Saint-Denis, qui montre que le département le plus pauvre de France est le moins doté en enseignants, magistrats, policiers, soignants.... En conclusion, « Il ne faut pas jeter l’opprobre sur l’ANRU qui a été et reste une bonne chose, mais faire la critique de ceux qui se sont cachés derrière pour abandonner les politiques de droit commun. »

Eddy Jacquemart fait entendre un point de vue un peu différent. Selon le président de la CNL, l’ANRU a été vécue par les habitants « comme un bulldozer dans leur ville et leur vie ». Ils y ont « perdu une mémoire collective » car, avec la démolition, « on leur a arraché leur histoire ». Il a certes entendu des exemples de bonne concertation. Mais pour lui, « ce qui a manqué c’est de faire avec les habitants ». Et de citer des mobilisations récentes contre des démolitions qui constituent une politique de dépeuplement et de gentrification de ces quartiers. Avec pour résultat que des habitants sont envoyés plus loin et que d’autres arrivent dans ces quartiers. « Mais cette juxtaposition de populations ne marche pas ». Il relève également, depuis 2014, le solde négatif entre démolitions et reconstructions (20 000 logements manquants) et beaucoup de problèmes lors des relogements. Pour lui, « les véritables experts, ce sont les habitants. » Il dénonce également le désengagement de l’État et le fait que beaucoup d’habitants des quartiers populaires sont encore assignés à résidence à cause de problèmes de transport.

Suite à cette intervention critique, Catherine Vautrin tient à expliquer que ce n’est pas le même projet ANRU partout, des différences existent. Pour elle, « la mixité ne se décrète pas, mais s’organise ». Elle cite les 2 448 équipements publics livrés par l’ANRU depuis sa création, mais soulève le problème de l’accompagnement, qui reste à la charge des collectivités. Elle rappelle également que l’ANRU est un EPIC : avec un financement seulement à hauteur de 10% de l’État (70% apporté par Action Logement). Dans sa ville de Reims, les propositions de relogement sont parfois au nombre de quatre ou cinq, alors que seules trois propositions sont prévues par le règlement de l’ANRU.

Enfin, elle souligne qu’en 2023, les démolitions sont faites « de façon plus mesurée » qu’en 2003, avec « un respect des histoires de vie ». Et de citer cette nécessité de l’humain dans l’urbain prônée depuis le début de l’ANRU par Jean-Louis Borloo.

Olivier Sichel rappelle, lui, les 24,8 milliards d’euros mobilisés par la Caisse des dépôts -Banque des territoires et souligne « la persévérance politique » qui caractérise la rénovation urbaine : « tout le monde est uni dans ce projet », comme Jean-Louis Borloo l’avait souhaité.

Mais dans le bilan de l’ANRU, il faut prendre en compte d’autres aspects comme les transports (exemple de l’impact de l’arrivée du tram dans un quartier d’Angers), le développement économique et des commerces (par exemple pour que des commerçants viennent s’installer comme à Nîmes-Pissevin). Mais le bilan qui inquiète le plus (exemple du quartier Bellevue à Nantes), c’est la coexistence de bâtiments très bien rénovés et d’une tour de copropriétés dégradées. Pour lui, une perspective forte pour la rénovation urbaine à venir est le traitement des copropriétés dégradées.

Pour Marie-Christine Jaillet, le bilan de la loi Borloo doit être replacé dans une histoire plus longue, celle de ce que l’on appelle communément « la politique de la ville » : les premières interventions dans les quartiers datent de la fin des années 1970. Or une des caractéristiques de l’ANRU, et du projet porté par Jean-Louis Borloo, a été de dissocier ce qui relève du traitement du cadre physique – le logement et le projet urbain- de ce qui relève de l’accompagnement des habitants et de leur parcours de vie. À côté des PRU, pour traiter le reste, on a mis en place des CUCS et appelé au droit commun. La chercheure partage ce qui a été dit précédemment concernant les politiques de droit commun, « on est très loin du compte ». De même pour ce qui relève des politiques de discrimination positive visant à mettre davantage de moyens pour mieux accompagner les habitants. Ainsi les discriminations à l’emploi, les ségrégations scolaires n’ont pas diminué.

Quant à l’objectif de mixité sociale énoncé par la loi Borloo, il supposait deux conditions : reconstruire sur place des logements de typologies différentes permettant l’accession à la propriété et de faire venir d’autres types de locataires ; reconstruire en dehors des quartiers des logements sociaux bon marché, précisément pour déghettoïser. Pour Marie-Christine Jaillet, si on est globalement loin du compte, «il faut cependant pouvoir différencier les situations et ne pas tenir des propos par trop généraux. Il y a des endroits où ça a mieux marché que d’autres ! ».

Mais, le problème qui demeure est que les ménages les plus modestes restent dans des parcours contraints et n’ont pas vraiment d’alternative à celle d’être logés dans les quartiers « de la géographie prioritaire » : pour que cela change, il faudrait à l’échelle de l’intercommunalité une solidarité effective pour produire du logement social bon marché en dehors de ces quartiers. La loi SRU oblige à construire du logement social. « Mais est-ce que le logement social construit permet vraiment d’ouvrir le champ des possibles à ces gens et leur donne une chance de se loger en dehors des quartiers ? Globalement non ! Et pourquoi ? Parce que l’offre de logements sociaux répond aussi à d’autres besoins légitimes. »

A propos des habitants il faut là aussi sortir des généralités, estime Marie-Christine Jaillet. Les habitants ont des rapports très différents à leur quartier. Pour une partie d’entre eux, très ancrée, car leur vie s’est faite là, les modalités d’intervention, en tout cas passées, de l’ANRU ont été vécues comme un traumatisme. Mais pour d’autres, qui cherchaient à quitter ces quartiers depuis longtemps et qui ne le pouvaient pas, la démolition a été une opportunité.

Pour résumer, « revenons sur l’histoire longue de cette politique de la ville, essayons d’avoir une analyse plus contextualisée, sortons d’un discours global et prenons en compte la diversité des parcours des habitants. »

Catherine Vautrin remercie Marie-Christine Jaillet d’avoir mentionné un élément rarement évoqué : les habitants de ces quartiers qui les ont quittés. Ce phénomène n’est pas quantifié. Or les logements quittés par ces habitants sont habités par des gens plus précaires que les précédents. Par ailleurs, « arrêtons de parler des milliards déversés dans les quartiers. » Le PNRU représente 12 milliard versés (dont 10% seulement par l’État) : 48 milliards de travaux, 40 000 emplois pendant dix ans, etc.

Question de l’animatrice : peut-on parler d’un échec de ces politiques révélé par les émeutes de 2023 ?

Maxime Bitter raconte qu’il l y a 20 ans à Lille Sud, on ne pouvait pas passer : il y avait un check point à la sortie de l’autoroute. Cette année, il n’y a pas eu d’émeutes à Lille Sud, ni à Tourcoing. LMH n’a pas eu à affronter d’émeutes, les logements n’ont pas été ciblés. Là où on a réussi à accompagner le renouvellement urbain, notamment avec des centres sociaux, on a constaté un peu moins de débordement qu’ailleurs.

Stéphane Peu est d’accord sur la nécessité de tordre le coup à cette idée des milliards déversés dans les quartiers. Pour lui, il y a différents types de territoires abandonnés : quartiers populaires des métropoles, villes petites et moyennes en déshérence, zones rurales... C’est pourquoi il faut une république égale pour les citoyens, quel que soit l’endroit où ils habitent. La question clé est celle des services publics.

Par rapport à la question des émeutes, il rappelle les discours différents en 2003-2004 de Jean-Louis Borloo mettant en place la rénovation urbaine et du ministre de l’Intérieur, Nicolas Sarkozy, mettant fin à la police de proximité. Il regrette l’absence de débat public sur les émeutes et de parole au plus haut niveau de l’État. Au discours du président de la République « l’ordre, l’ordre, l’ordre », il a envie d’opposer le slogan « l’école, l’école, l’école ». Il rappelle que dans son département, la moitié des postes au concours des professeurs d’école ne sont pas pourvus. Cela renforce la ségrégation.

Quant au CNR sur les émeutes, prévu par le Président, il n’a pas encore eu lieu.

Pour Catherine Vautrin, plusieurs éléments de la rénovation doivent être revus : le rôle des habitants, la question des transports notamment la place de la voiture... Dans le cadre du défi énergétique, les habitants des quartiers sont les moins émetteurs de GES alors qu’ils subissent le plus de pollutions. Les gains énergétiques constituent un enjeu vertueux en diminuant les charges qui pèsent sur les locataires tout en réduisant les émissions polluantes. Le problème des copropriétés doit être traité à la mesure du défi qu’il représente.

Elle rappelle qu’en 2004, le plan de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo avait été mis en place après le lancement de la rénovation urbaine en 2003. Il faut aujourd’hui « une approche de dignité et de respect des habitants des quartiers ».

Eddy Jacquemart mentionne le référentiel de concertation établi avec l’ANRU qui lui parait positif. Pour lui, les quartiers populaires ont non seulement besoin d’écoles, d’hôpitaux, de transports collectifs, d’agences pour l’emploi, mais aussi de locaux destinés aux associations pour faire vivre la vie collective. « Il faut sortir du tout détruire car on a besoin du logement social dans les quartiers et le logement social protège les populations en difficulté ». Le président de la CNL souligne lui aussi le rôle essentiel des transports.

Pour Marie-Christine Jaillet, « il y a toujours à apprendre de l’histoire » Elle mentionne l’existence du comité d’histoire de la politique de la ville qu’il faudrait associer aux discussions pour que les politiques à venir puissent tenir compte des actions passées, des échecs comme des réussites, pour ne pas toujours réinventer. Elle estime que la question du renouvellement urbain déborde de la seule question des quartiers, à l’heure du ZAN et du réchauffement climatique et qu’il faut donc le revisiter à l’aune de l’enjeu plus général du renouvellement de la ville sur elle-même.

Elle pointe un autre enjeu : réarticuler la politique qui vise à offrir un cadre de vie et d’habitat digne et les politiques de droit commun ainsi que toutes les politiques d’accompagnement visant à donner des ressources aux habitants pour qu’ils tracent leur « route ». Elle souligne que » faire coïncider le temps du projet urbain et le temps des habitants n’est pas simple » et qu’il faut tenir compte de cette asynchronie pour mieux organiser la concertation. Pour elle, la lutte contre les discriminations doit rester une priorité (cf. travaux de recherche sur l’accès à l’emploi). Et elle insiste sur « l’enjeu des politiques de solidarité à l’échelle des intercommunalités ». Toutes les communes doivent contribuer à produire de l’habitat social accessible et de qualité pour permettre aux habitants les moins pourvus de ressources économiques d’avoir le choix de la localisation de leur logement et de ne pas être contraints à se concentrer dans les mêmes quartiers.

Maxime Bitter tient à dire à que « l’ANRU 2 s’améliore en continu ». Il rappelle qu’il y a devant nous un chantier collectif colossal : la décarbonation qui concerne pour LMH 10 000 logements contre 2 000 pour la rénovation urbaine. D’où la question : comment faire pour que l’enjeu décarbonation ne concerne pas que l’enveloppe du bâtiment, que le programme de décarbonation soit l’occasion de mettre de la cohésion sociale dans les quartiers, de contribuer à un rééquilibrage territorial ? Il reste quelques années pour construire la suite de l’ANRU 2, notamment pour traiter le sujet de la mixité sociale. En tout cas, « la méthode de l’ANRU de mettre tout le monde autour de la table est bonne. »

Fabienne Abecassis rappelle que « l’ANRU c’est d’abord de l’urbanisme, il ne faut pas lui demander autre chose », sachant que la première demande dans les quartiers, c’est : de la sécurité ! Concernant l’ANRU, « il faut éviter les stop and go ». L’ANRU 1 allait très vite, c’était sa force et son efficacité. Avec l’ANRU 2, elle estime qu’on a perdu en agilité. Son

espoir est dans l’ANRU 3, notamment pour aller vers la seconde vie des bâtiments.

Stéphane Peu redit que l’État finance peu l’ANRU, c’est le salaire différé (0,45% Logement) qui en finance les trois quarts. La question des services publics lui apparait comme l’enjeu central de la cohésion sociale dans notre pays. Il souligne lui aussi l’immense bombe à retardement que constituent les copropriétés dégradées. Pour agir, il faut absolument une loi, toujours en attente.

Olivier Sichel insiste sur le rôle du maire en donnant l’exemple du programme Action Cœur de Ville (qui concerne les villes moyennes). Pour lui, ce qui a marché dans ce programme, c’est la réunion autour du maire de tous les acteurs : l’ANAH, la Banque des territoires, Action Logement... Dans les quartiers, il faut aussi remettre le maire au centre du dispositif (sécurité, services publics, rénovation) et articuler les temporalités pour rendre le projet cohérent.

Marie-Christine Jaillet souhaite revenir sur la question du bilan, évoqué par Catherine Vautrin. Elle constate qu’on fonctionne sur des images successives des quartiers prises tous les 5 ou 10 ans, et qui justifient le discours : rien ne change, en étant aveugle à ce qu’il se passe entre deux photographies. Il faut au contraire montrer la fonction de sas des quartiers et pour cela pouvoir apprécier les flux d’entrée et de sortie des quartiers. Les chercheurs seraient prêts à travailler sur ce point avec des bailleurs sociaux volontaires.

Catherine Vautrin est d’accord sur cette démarche. Elle revient sur la place des maires :

« Je ne connais pas un maire qui ne veut pas que son projet réussisse ».

L’ANRU est un moyen de solvabilisation. Il faut mettre l’ensemble des partenaires autour de la table, notamment les entreprises car leurs salariés habitent les quartiers. Il faut continuer l’ANRU, en particulier autour de l’enjeu des copropriétés.